干货！一文读懂空间规划相关知识

导 读

新组建的自然资源部统一行使所有国土空间用途管制职责，将几个部委的规划职能整合到一起，对各类规划进行统筹，这标志着空间规划体制改革取得重大突破。那么，如何定义空间规划？空间规划领域常用简称有哪些？国外的空间规划有什么特点？我国国土空间用途管制是怎样的？详情见下文。

一、什么是空间规划

1、空间规划背景

2013年11月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。”

2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上指出要“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。”

2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》进一步要求“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。”，同时指出“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。空间规划分为国家、省、市县(设区的市空间规划范围为市辖区)三级。”

2015年10月，中共十八届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，指出“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’。”

2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》，指出“紧紧围绕统筹推进‘五位一体’总体布局和协调推进‘四个全面’战略布局，牢固树立新发展理念，以主体功能区规划为基础，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划，为实现‘多规合一’、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。”

2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过了《国务院机构改革方案》，批准成立中华人民共和国自然资源部。自然资源部主要职责是“对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等。”

2、空间规划概念

空间规划是指一个国家或地区政府部门对所辖国土空间资源和布局进行的长远谋划和统筹安排，旨在实现对国土空间有效管控及科学治理，促进发展与保护的平衡。

空间规划侧重空间均衡，旨在影响公共部门的空间活动，形成一个更合理的地域组织，实现可持续发展目标。

3、空间规划体系

空间规划体系是以空间资源的合理保护和有效利用为核心，从空间资源（土地、海洋、生态等）保护、空间要素统筹、空间结构优化、空间效率提升、空间权利公平等方面为突破，探索“多规融合”模式下的规划编制、实施、管理与监督机制。我国的国家空间规划体系包括全国、省、市县三个层面。

二、空间规划领域常用简称及涵义

1、国土规划“三位一体”总体格局

依据国务院印发的《全国国土规划纲要(2016-2030年)》，确立了国土集聚开发、分类保护、综合整治“三位一体”总体格局。

2、土地利用总体规划“三界四区”

三界：规模边界、扩展边界、禁建边界。

• 规模边界是按照规划确定的城乡建设用地面积指标，划定城、镇、村、工矿建设用地边界。
• 扩展边界是为适应城乡建设发展的不确定性，在城乡建设用地规模边界之外划定城、镇、村、工矿建设规划期内可选择布局的范围边界。
• 禁建边界是为保护自然资源、生态、环境、景观等特殊需要，划定规划期内需要禁止各项建设与土地开发的空间范围边界。禁建边界必须在城乡建设用地规模边界之外。

四区：允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区。

• 允许建设区是城乡建设用地规模边界所包含的范围，是规划期内新增城、镇、村、工矿建设用地规划选址的区域，也是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区。涵盖规划期内将保留的现状建设用地和规划新增的建设用地，划分为城、镇、村、工矿等不同类型。
• 有条件建设区是城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的范围。
• 在不突破规划建设用地规模控制指标的前提下，区内土地可以用于规划建设用地区的布局调整；限制建设区是指市辖区范围内除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区以外的其他区域。
• 禁止建设区是指其边界所包含的空间范围具有重要资源、生态、环境和历史文化价值，必须禁止各类建设开发的区域。

3、约束性指标、预期性指标

土地利用总体规划调控指标共计13个，包括6个约束性指标和7个预期性指标。

约束性指标包括耕地保有量，基本农田面积，城乡建设用地规模，新增建设占用耕地规模，整理复垦开发补充耕地义务量与人均城镇工矿用地。

预期性指标包括园地面积，林地面积，建设用地总规模，城镇工矿用地规模，交通、水利及其它用地规模，新增建设用地总量与新增建设占用农用地规模。

4、空间规划双评价

空间规划双评价是指建设开发适宜性评价和资源环境承载能力评价。

建设开发适宜性是指一定技术条件下的土地资源作为城市建设用地进行利用的适宜程度, 即由其他功能空间转化为城市生产、生活空间的适宜程度。依据国家发展和改革委员会联合12部委印发的《资源环境承载能力监测预警技术方法（试行）》（发改规划[2016]2043号）文件，将区域建设开发适宜性划分为最适宜、基本适宜、不适宜和特别不适宜四种类型。

资源环境承载能力，是指在自然生态环境不受危害并维系良好生态系统前提下，一定地域空间可以承载的最大资源开发强度与环境污染物排放量以及可以提供的生态系统服务能力。资源环境承载能力评价的基础是资源最大可开发阈值、自然环境的环境容量和生态系统的生态服务功能量的确定。

5、空间规划“三区三线”

三区：城镇、农业、生态空间。

三线：生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。

6、主体功能区规划“三区四域”

主体功能区规划按开发内容分为三区：城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区。

按开发方式分为四域：优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域。

优化开发区域是国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域；重点开发区域是资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域；限制开发区域是资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区域是依法设立的各类自然保护区域。

7、城乡规划“三区四线”

三区：禁止建设区、限制建设区、适宜建设区。

四线：绿线、蓝线、紫线、黄线。

绿线为规划的城市各类绿地范围的控制线；蓝线是地表水体保护和控制的地域界线；紫线是历史文化街区和历史建筑的保护范围界线；黄线是基础设施用地的控制界线。

8、底数、底盘、底线

土地利用现状调查数据为“底数”；土地利用规划指标和布局为“底盘”；生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条红线划定成果为“底线”。

国外空间规划

不同国家有着各自不同的国家治理体系，空间规划受到地域、历史和政体影响较大，呈现出不同特点。

1、德国空间规划

德国是世界上最早开展国土空间规划的国家，空间规划层次合理清晰、衔接良好，法律体系完善，注重区域协调，强调跨区合作，公众参与度高，已形成较为完善严谨的体系和科学方法，积累了丰富的理论与实践经验，对于完善我国空间规划体系具有积极的借鉴意义。

德国属于联邦制国家，在国家层面通过立法和财政手段“引导”空间资源进行宏观配置，对于区域发展的协调是通过严谨的空间规划体系来实现。德国的空间规划涉及多种层次、多个部门，是一种具有综合型与公益性特征的政策。德国《空间规划法》规定：必须协调彼此对空间的不同要求，并且平衡每个规划层面上出现的冲突；协调跨国界对空间具有重大意义的规划和措施。换而言之，在国家层面德国的空间规划侧重引导宏观空间的配置，以及制定规划的“游戏规则”。

德国在联邦一级设置有国土整治法则，以指导联邦的空间规划和空间政策，促进各州协作。德国联邦层面的规划主管部门是联邦区域规划、建筑和城市发展部。该部门通过编制综合性区域规划，试图寻找有效路径来协调联邦和州及各州之间的矛盾，为此设立的空间规划部长会议具有咨询、协调职能。州级政府有绝对的自主权来编制和实施国土规划，但要参考联邦制定的空间发展理念和原则(法定) 及联邦空间发展方针政策(多由联邦与州联合制定)。

简而言之，德国空间规划体系的主要构成是：法定的联邦空间发展理念和原则、联邦空间发展政策大纲和基本方针、州发展规划、区域规划、市镇村规划。

2、荷兰空间规划

荷兰国土空间规划历史悠久、特点鲜明、体系完善,在欧洲乃至世界上都独树一帜，其战略性和实效性受到国际规划界的广泛赞誉。荷兰人多地少，最早的空间规划因二战后城市重建和解决住房短缺的需要应运而生。经历了从20世纪60年代到21世纪初的城镇化蓬勃发展阶段，荷兰国家空间规划体系逐渐成熟稳定，形成了完善的系统。前后5次的国家级空间规划培育出若干国际知名的重大空间概念。

简单地说，荷兰空间规划的方法就是整合、调整和参与，即在国土战略的基础上，推动各级政府部门、社会公众、团体等积极参与，不断改革和调整社会、经济、环境政策，整合环境、基础设施、住房、商业区、绿化区等不同部门、不同区域对空间设计的利用。

荷兰空间规划遵循5个原则：

一是城市化集中发展，即建设紧凑城市并保留广阔的乡村区域；

二是空间聚合性，即保证城市活动良好的空间可达性；

三是空间差别化，即建设营造环境场所注重多样性和差别化；

四是空间层级化，即维护城市中心和经济活动的高效模式；

五是空间发展公平性，即区域发展和地方发展在服务、设施等方面机会均等。
荷兰空间规划体系的特点之一，是与政府职能密切衔接。荷兰政府分为中央、省和市三级。相对应地，依据《荷兰空间规划法》，国家空间规划体系分为国家级、区域级和地方级三个层级。其中，三个层级均需制定战略方针政策；地方级还需要执行土地利用详细规划，即分区方案；大部分基础设施项目为区域级或者国家级项目，对于这些详细项目计划，分别由各省和有关部门准备。

3、日本空间规划

日本是一个有集权传统的国家。在中央政府、都道府县和市町村三级政府中，中央政府的权限大且拥有法律支持，中央政府财政占总财政收入的70%以上。

日本于1950年制定的《国土综合开发法》奠定了其自上而下的综合开发规划架构。全国综合开发规划为最高层级，大都市圈建设规划、大地区开发规划、特殊地区规划为次层级，都道府县综合发展规划和区市町村综合发展规划分别居第三、第四层级，下一层规划必须服从上一层规划。

除了综合开发规划体系外，日本还于1974年颁布了《国土利用规划法》，规定了全国、都道府县和区市町村三级政府同样需要自上而下地受到约束的国土利用规划体系。在两种空间规划体系中，国土综合开发规划由国土厅组织有关部门进行编制，是以空间规划为载体综合考虑社会、经济和文化发展战略问题，更具权威性。

国土利用规划的编制由土地署负责，更强调通过制定各种土地利用标准进行分区管控，需以国土综合开发规划为基础。2001年后国土厅被撤销，与建设省和交通省等部门组成国土交通省，各类规划的运作整合在该部门内，实际增强了内阁在空间规划中的主导地位。之后随着《国土综合开发法》修订为《国土形成计划法》，规划层级由三级简化为两级。

日本的空间规划中，政府强调国土空间规划的权威性和战略性，其他规划以此为依据，形成统一的区域规划体系，避免了不同规划之间的非合作博弈。日本的空间规划分为国家、都道府县、区域和市町村四级，日本的空间规划体系由国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划和城市规划构成。简而言之，日本的空间规划体系包括了城市总体规划和国土空间规划两个部分。

我国的国土空间用途管制

国土空间用途管制来源于土地用途管制制度，最早的用途管制是工业化国家将都市区土地划分为商业区、工业区和住宅区，为避免功能干扰和影响，后来逐渐发展为用法律制度来分隔不同的土地利用用途，以保护自然和人居环境。目前，我国对土地、林地、水域岸线、海洋、自然生态空间等均实行用途管制。

1、土地用途管制

土地用途管制是国家为保证土地资源的合理利用和优化配置，促进经济、社会和环境的协调发展，通过土地利用总体规划等国家强制力，规定土地用途，明确土地使用条件，土地所有者、使用者必须严格按照规划所确定的土地用途和条件使用土地的制度。

土地用途管制的内容包括:土地按用途进行合理分类、土地利用总体规划规定土地用途、土地登记注明土地用途、土地用途变更实行审批、对不按照规定的土地用途使用土地的行为进行处罚等。

《土地管理法》规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

2、林地用途管制

《国务院关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》（国发明电(1998)8号）提出，严格实施林地用途管制。为了遏制毁林开垦以及其它非法改变林地用途的行为，各省、自治区、直辖市对现有林地要实行总量控制制度，林地只能增加，不能减少。确实需要征、占用林地的，必须报国务院审批。

要维护林权证的法律地位，集体或个人所侵占的国有林地，必须依法归还国有。存在林木、林地权属纠纷的地方，在纠纷解决以前，任何一方不得砍伐林木，不得占用林地。

3、水域岸线用途管制

水域岸线用途管制主要是按照水功能区划严格分区管理，严格涉河涉湖建设项目和活动审批，规范河湖开发利用行为。

水功能区分为一级区和二级区。

一级水功能区宏观上解决水资源开发利用与保护的问题，主要协调地区间用水关系，长远考虑可持续发展的需求，包括保护区、保留区、缓冲区和开发利用区。

二级水功能区对一级水功能区中的开发利用区进行划分，主要协调用水部门之间的关系，包括饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区和排污控制区。

4、海洋用途管制

《中华人民共和国海域使用管理法》规定国家实行海洋用途管制，海域使用必须符合海洋功能区划。国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动，海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途。

《全国海洋功能区划(2011—2020年)》划分了农渔业、港口航运、工业与城镇用海、矿产与能源、旅游休闲娱乐、海洋保护、特殊利用、保留等八类海洋功能区，确定了渤海、黄海、东海、南海及台湾以东海域的主要功能和开发保护方向。

5、自然生态空间用途管制

自然生态空间是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间。《自然生态空间用途管制办法（试行）》（国土资发〔2017〕33号）文件提出，国家对生态空间依法实行区域准入和用途转用许可制度，严格控制各类开发利用活动对生态空间的占用和扰动，确保依法保护的生态空间面积不减少、生态功能不降低、生态服务保障能力逐渐提高。

在划定自然生态空间基础上，按照生态功能重要性，区分为生态保护红线和其他生态空间，对生态保护红线实施更严格的保护，对自然生态空间的开发利用进行管控。在区域层面制定区域准入条件，明确允许的开发规模、强度、布局，以及允许、限制、禁止的产业类型；对每一地块的用途转换实施用途转用许可，不仅严格管制建设空间占用生态空间，也严格控制生态与农业空间之间以及生态空间内不同类型之间的用途转化。