国土空间体系探索 未来何去何从？

自中央提出建立“国土空间规划体系”以来，各部委和地区纷纷开展空间规划体系和规划协调机制的探索工作。

国务院机构改革后，由自然资源部统一行使所有国土空间用途管制的职责，通过资源和事权的整合改善过去条块分割所带来的弊端。因此构建全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系，成为当下规划改革的焦点。

空间规划体系改革并非过去简单的“多规合一”，而是在统一话语下实现空间治理体系的提升。

2018年自然资源部组建标志着我国建立国土空间规划体系的改革、实现“多规合一”将由试点阶段进入系统性改革阶段，此时明确空间规划体系的构建尤为重要。

本文拟在探索国土空间规划体系相关问题，它从何而来、又去往何处？今天这篇文章，可以为你答疑解惑。

01

顶层高瞻

2017年省级空间规划试点方案的实施为建立统一的空间规划体系积累经验、提供示范。近年来对空间规划体系的统一呼声也愈发强烈，统筹国土空间开发、保护、整治的总体部署，建立协调有序的国土开发保护格局，是自然资源管理中的热点问题和工作重心。

2018年05月18日，全国生态环境保护大会上，国家领导人再次重申了对优化国土空间开发布局的重视。

优化国土空间开发布局

要全面推动绿色发展。绿色发展是构建高质量现代化经济体系的必然要求，是解决污染问题的根本之策。重点是调整经济结构和能源结构，优化国土空间开发布局，调整区域流域产业布局，培育壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业，推进资源全面节约和循环利用，实现生产系统和生活系统循环链接，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，反对奢侈浪费和不合理消费。

建立统一的空间规划体系和协调有序的国土开发保护格局

要加强生态保护修复，构筑生态安全屏障。建立统一的空间规划体系和协调有序的国土开发保护格局，严守生态保护红线，坚持山水林田湖草整体保护、系统修复、区域统筹、综合治理，完善自然保护地管理体制机制。坚持统筹兼顾，协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护、协同发挥政府主导和企业主体作用、协同打好污染防治攻坚战和生态文明建设持久战。

02

机构改革落地

《深化党和国家机构改革方案》提出组建自然资源部，“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。2018年3月份，自然资源部组建。在此背景下，建立统一的空间规划体系的制度前提已经具备。

自然资源部首任部长陆昊履新后，4月份先后到河北雄安新区、海南省、湖北武汉市就多规合一试点、国土空间规划体系建设进行了专题调研。5月8日主持召开研讨座谈会，就自然资源部履行统一行使所有国土空间用途管制职责、实现多规合一构建国土空间规划体系等听取规划领域有关专家学者意见和建议。

种种迹象表明自然资源部迎难而上，力图厘清空间规划体系、国土空间用途管制机制，展示了要啃这块“硬骨头”的坚定决心。

陆昊：规划既不是城乡规划也不是土地利用规划，而应该是国土空间规划

自然资源部党组书记、部长 陆昊在2018年5月26日武汉调研时指出：空间规划体系和理念中，规划既不是城乡规划也不是土地利用规划，而应该是国土空间规划。要集约优先、保护优先，用更少的新增建设用地指标，支撑新的经济总量增长。对建设用地规划，要先搞清楚高效利用区、低效利用区、闲置土地的情况，闲置土地尽快使用，低效利用土地要会同其他部门提高使用效率。

03

苍穹声音

我们走过了暗室求物的摸索，迎来了国土空间规划的曙光。

1）重要地位：完善自然资源监管体制的关键环节

空间规划体系的首次提出，是在2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》“加快生态文明制度建设”篇章中：“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”。

在2014年《生态文明体制改革总体方案》中发展为：“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”，“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。

2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中则进一步提出：“建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系”。

2017年《省级空间规划试点方案》印发，进一步探索空间规划编制思路和方法。在上述中央文件中，空间规划、用途管制、自然资源监管体制、国土空间开发保护制度、空间治理体系等逐次出现，构成推进生态文明体制改革的重要内容。

2）功能认知：实施国土空间用途管制的基础依据

要在完善自然资源监管体制的视角下认识空间规划，首先必须厘清自然资源和国土空间的关系，以此延伸到自然资源监管与国土空间用途管制的关系，最后才能落足于空间规划在自然资源监管中扮演的作用与角色。

3）现实基础：逻辑相同但成熟度有别的多种规划

我国空间规划由于条块分割管理体制以及各类规划编制的要求和基础的不同，空间规划的改革也存在许多难点，规划间的冲突和审批效率的低下等问题已经开始严重制约经济社会的发展，规划之间的衔接不够，也使得一些规划难以真正落地。要建立适应中国国情的空间规划体系，就必须以现实格局为基础，把握其问题和产生的根源，才能“对症下药”。

04

四问“国土空间规划”

构建空间规划体系是我国深化规划体制改革，优化国土空间，完善国土空间开发保护制度的中心任务，其核心是在“全国统一、相互衔接、分级管理”的总体要求下，形成以技术为支持，以管理为支撑、以规划为保障，实现空间规划编制、审批、实施、监测评估预警的全过程有效科学管理。

国土空间规划是什么？

国土空间规划在“统筹‘五位一体’总体布局，贯彻落实十八届三中全会关于深化生态文明体制改革，坚定不移实施主体功能区制度和战略，建立生态文明制度体系，实现生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，推进国家治理体系和治理能力现代化”进程中，是四梁八柱的重要支柱和重要承载。

国土空间规划的任务是什么？

国土空间规划主要任务如下：

1：注重三线管控落地。以主体功能区为基础，依托两个评价，“划区定线”，实现“3+X”管控精准落地。

2：建立空间规划体系。通过构建全国一张图实现全国统一；通过规划期限统一、基础数据统一、指标目标统一、用地分类统一、空间分区统一“五个统一”实现相互衔接；对国家、省、市、县分级管理；最终建立健全全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。

3：强化空间用途管制。按照统一用地分类标准，通过开发强度管控、建设用地总量约束，确保用地性质一致、土地权属唯一，实施空间用途的有效管控。

4：提升空间治理能力和效率。通过法规标准建立，空间规划信息平台建设及体制机制创新等，实现空间治理能力现代化。

国土空间规划由谁来管？

构建“五级三类”的规划体系，即：规划层级上，包括国家、省、市、县、县级以下5级，对应相应的管理主体；规划内容上，分为3类：(1)总体规划；(2)专项规划；(3)详细规划。

国土空间规划如何管？

以空间规划作为国土空间用途管制的依据，纵向做好分级事权对应管理。