田园综合体如何破解拿地难题？

田园综合体项目在开发时，普遍面临第一个难题：如何拿地？相比特色小镇可采用招标或划拨的取地方式，田园综合体只能从村民（村集体）手中获取土地，这就涉及农村土地的流转问题。

振兴乡村，土地是一个必不可少的要素，如何激活土地，把闲置的土地合理利用起来，是推动乡村产融结合促进农民增收的关键。盘活农村闲置土地，主要针对这三类可利用地，即耕地、集体建设用地及四荒地。

一、耕地利用

十九大提出，我国农村土地承包关系保持稳定长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年，即农村用地的所有权归属于乡（镇）农民集体经济组织，村民继续享有承包经营权。

根据现行土地法规，开发田园综合体或特色小镇的农业产业，所需的耕地可采用长期租赁的形式，由社会参与方与乡（镇）农民集体经济组织签订长期租约，出租耕地经营权进行农业发展。

但是在具体操作中要注意两点：

第一，保障耕地红线不动摇。耕地分为基本农田与一般农田。基本农田是国家耕地的红线，面积及空间不可进行改动，但可申请一定农业补助。

第二，禁止建造别墅及会所。根据《基本农田保护法》，在基本农田上建造房屋、会所等是被禁止。

二、建设用地（宅基地）盘活

对于田园综合体及特色小镇项目，集体建设用地是最重要的土地资源，承载着整个项目绝大部分内容的建设与开发。

（一）关于宅基地

除去公益性及经营性用地，集体建设用地中宅基地的占比最大。而中国的宅基地政策在全世界范围内是最复杂的，所以盘活宅基地，实现宅基地的流转是关键点和难点。

根据国土资发[2016] 191号及2018年中央一号文件“宅基地新政”，宅基地改革有以下规定：

1．“一户一宅”且不再分配，村民不可轻易出售或转让

2. 宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”，所有权归属集体，资格权归属农民，适度放宽使用权

3. 宅基地不得卖给城里人，建造别墅及豪华会所

解读宅基地政策，宅基地改革的方向在于：资源性资产，确权资本化、市场化交易流转、可贷款抵押；改革的限制在于：买的是经营权，不是所有权，所有权依然是集体的。

简言之，宅基地的改革突破口在于转让，通过转让盘活闲置的宅基地，但是转让不能突破集体经济组织成员的模式。如何合理合法引进城市资本，是探索关键。

随后出台的国土资规[2017]10号文件，对宅基地改革的探索方式提出指导意见：

1.加强城乡建设用地增减挂钩

2.探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地；鼓励采取入股、联营等方式，重点支持农村新产业新业态和农村一二三产业融合发展

解读10号文件，宅基地的流转可以有两种方式，其一，以乡（镇）农民集体经济组织为主体向社会企业出租宅基地及房屋；或建立村集体有限公司，村民以宅基地入股。村集体有限公司与社会企业合作、联营。

另外，还可运用增减挂钩机制。城市周边耕地开垦为乡村建设用地（含宅基地），较边远地区且土壤适合耕种的建设用地复垦退为耕地。

当前，10号文件的指导方案在一些试点进行探索，未来宅基地的改革，将为城市资本下乡，推进特色小镇、田园综合体发展持续助力。

（二）关于空心村

当前，我国空心村问题十分突出，根据公开数据，空心村数量超出总村落的30%。

空心村发展特色小镇、田园综合体有两大优势：其一，集体建设用地（含宅基地）闲置率高，可流转土地多，流转效率更高；其二，土地成熟，土地性质清晰，综合开发成本低。

利用空心村，发展产融项目，开发休闲农业聚集区，是当前政策趋势所鼓励的，但最需要关注的是空间区位问题及人口问题。

三、四荒地开发

农村四荒地是指属于农村集体经济组织所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用土地。

根据现行土地法规，四荒地既可以采取家庭联产承包的方式进行承包，也可以通过招标、拍卖、公开协商等方式进行承包；既可以承包给本集体经济组织成员，也可以承包给本集体经济组织以外的人。简言之，城市资本可与农村集体经济组织签订协议，承包四荒地，直接获得经营权。

对于城市资本而言，拿下四荒地有什么好处？事实上，四荒地的优劣势各占一半，一方面四荒地限制少，发挥空间大，可以当作建设用地使用；另一方面，四荒地利用程度低，大多未经过初级开发，暂不适宜耕种与居住，且碎片化，分散程度高。

关于四荒地的利用，农加发[2015]5号文件给出指导意见：鼓励利用“四荒地”发展休闲农业，对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业，其建设用地指标给予倾斜。随后，各地区也出台补贴政策，鼓励休闲农业类项目对乡村“四荒地”进行开发。

解读5号文件，国家鼓励利用四荒地发展休闲农业产业，对于部分可集中连片开发四荒地的地区，在建设用地的流转上给予倾斜。

当前对于城市资本而言，取得四荒地的途径较为便捷，建设农家乐，或者开发养生养老地产都将是不错的选择。但是，四荒地的风险仍很高，预期针对四荒地流转的政策出台后，关于四荒地的流转问题，也许会发生改变。

激活三块地，是振兴乡村的必由之路。但是有一点必须明确，激活土地并不意味着要在农村实行规模扩张，或大量增加新增建设用地。农村的发展，必须坚持底线（红线）思维，确保农村产业升级不占用基本农田、不破坏生态环境，不改变人文风貌的前提下，推动产业融合，促进农民增收，实现振兴乡村的发展目标。